La scelta del Presidente
E’ stata molto discussa la scelta del Presidente della Repubblica, Sergio Mattarella, di omettere (o rifiutare) la nomina del Ministro per l’Economia (Prof. Paolo Savona) proposto dal Presidente del Consiglio incaricato, con la conseguenza di impedire la nascita di un Governo sostenuto dalla maggioranza dei parlamentari usciti dalle urne del 4 marzo 2018.
Non si può escludere che l’irrigidimento sul nome del Prof. Savona sia stato strumentale, come prova di forza nei confronti del Quirinale, o addirittura spregiudicatamente per arrivare a nuove elezioni.
Ciò che si vuole esplorare, tuttavia, in questa sede, è se tale potere spetti al Presidente della Repubblica. Non certo per cambiare ciò che è accaduto, ma al fine di meglio definire, per i casi futuri, l’equilibrio dei poteri.
L’art. 92 della Costituzione assegna al Presidente della Repubblica il potere di nomina dei Ministri: “Il Presidente della Repubblica nomina il Presidente del Consiglio dei Ministri e, su proposta di questo, i Ministri”.
E’ dunque un atto complesso. Spetta al Presidente del Consiglio incaricato la proposta, al Presidente della Repubblica la nomina. Non v’è dubbio che la responsabilità politica dell’atto ricade sul Presidente del Consiglio incaricato, il quale controfirma il decreto di nomina (art. 1 della Legge 400/1988, vedi pure Franco Modugno, Diritto Pubblico, 2012, pag.366).
Si applica quindi la regola generale, fissata dall’art. 89 per cui “Nessun atto del Presidente della Repubblica è valido se non è controfirmato dai ministri proponenti, che ne assumono la responsabilità”.
Il meccanismo costituzionale dunque ripartisce tra i soggetti la formazione dell’atto complesso. Il contenuto politico, e la conseguente responsabilità, promanano dal ministro proponente (che nel caso di specie, come visto, è il Presidente del Consiglio incaricato), mentre il Presidente della Repubblica non assume alcuna responsabilità politica nell’atto.
In tal senso, il primo problema, sebbene apparentemente meramente formale, che si pone, è che , ad una formale proposta di nomina dovrebbe seguire un diniego altrettanto formale. Tale atto, in base all’art. 89 della costituzione, dovrebbe essere controfirmato dal ‘ministro proponente’, pena una sua invalidità. Sembra una argomentazione meramente formalistica, ma , come vedremo più oltre, ha un preciso significato sostanziale
Si è detto come il contenuto politico dell’atto di nomina sia di esclusiva competenza del Presidente del Consiglio incaricato. In tal senso si è scritto che “Al Presidente del Consiglio viene riconosciuta solo una posizione di preminenza, che si manifesta in due momenti:
– nella composizione del Governo, in quanto i suoi membri sono scelti dal Presidente del Consiglio incaricato (anche se si è avuta , in passato, una forte influenza sulla scelta esercitata dalle segreterie dei partiti politici)
– in seno al Consiglio dei Ministri , perché il Presidente del Consiglio è responsabile della politica generale del Governo , la dirige ed ha il compito di mantenere l’unità di indirizzo” (Manuale di Diritto Pubblico , Battini , Franchini, Perez, Cassese, pag.267, Giuffrè, 2009).
La proposta formulata dal Presidente del Consiglio incaricato, ad avviso della dottrina , è da qualificarsi come ‘proposta vincolante’: “il Presidente della Repubblica, invece, non gode di un vero e proprio spazio di intervento nelle decisioni dell’incaricato rispetto alla lista dei Ministri , la quale costituisce piuttosto una proposta vincolante” (Ida Nicotra, Giappichelli, Diritto Pubblico e Costituzionale, 2013, pag.249).
Stanti tali premesse, se ne conclude che il controllo che sull’ atto può essere esercitato dal Presidente della Repubblica non può mai assumere i contorni di una verifica sul contenuto politico dell’atto.
E’ chiaro che, le forze della maggioranza, onde impostare fin dall’inizio un rapporto di reciproco rispetto e collaborazione istituzionale, nel caso di cui si discute, avrebbero potuto indicare un altro nome per portare avanti il medesimo programma di governo.
Tuttavia il Presidente della Repubblica non può intervenire, se non con una moral suasion. Nell’esercizio della sua funzione di garanzia deve impedire abusi, per esempio rifiutando la nomina di persone che non diano affidamento di adempiere le funzioni pubbliche con disciplina ed onore, come richiede l’art. 54 della Costituzione, ma non può imporre correzioni dell’orientamento politico espresso dalla maggioranza.
Ed insomma, il rifiuto alla nomina non può mai fondarsi su un giudizio politico sul soggetto, ma solo su una sua inidoneità giuridica a ricoprire l’incarico. Questo perché, di fronte alla maggioranza parlamentare che indica un possibile governo, il Presidente della Repubblica svolge un attività politicamente neutra, e non può sovrapporre il proprio indirizzo politico a quello del Parlamento.
Va ricordato che il Presidente della Repubblica ha altre forme di controllo sulle possibili violazioni della Carta Costituzionale. Egli può, infatti, rifiutare di firmare eventuali atti che violassero palesemente la Costituzione. Il sistema è poi ulteriormente garantito dalla previsione di una Corte Costituzionale.
La motivazioni addotte dal Presidente Mattarella per giustificare il suo veto alla nomina di Paolo Savona, al contrario, tendono ad affermare che il potere di scelta dei ministri, sotto il profilo dell’opportunità e delle opinioni politiche, spetti al Presidente della Repubblica. Il Presidente dichiara che: “la designazione del ministro dell’Economia costituisce sempre un messaggio immediato, di fiducia o di allarme, per gli operatori economici e finanziari”, facendone da ciò discendere il rifiuto della nomina di Paolo Savona. Egli dunque non sostiene una inidoneità giuridica a ricoprire la carica, ma una potenziale ricaduta della nomina su i mercati finanziari. La motivazione del diniego, dunque, è di mera opportunità.
Orbene, tutta la dottrina, che sul punto si è espressa con scritti pubblicati prima dei fatti, su tale possibile scelta è negativa.
In primo luogo va menzionata la tesi autorevole di Temistocle Martines “Il Presidente della Repubblica ha un ristretto margine di discrezionalità nella scelta del Presidente del Consiglio (mentre non ne ha alcuno nella scelta dei ministri, formalmente demandata al Presidente del Consiglio), proprio perché egli dovrà tenere nel debito conto le indicazioni che gli vengono date da parte di coloro che sono gli interpreti della volontà e degli orientamenti del paese e delle forze politiche rappresentate in Parlamento” (Manuale di Diritto Costituzionale – Temistocle Martines, ed. Giuffrè).
La scelta del Presidente del Consiglio incaricato, infatti, avviene senza un possibile ministro proponente. Viceversa, non appena nominato un presidente incaricato, ogni responsabilità politica ricade su di esso.
Lo stesso Martines prosegue, nella trattazione, proponendo una limitata eccezione, nel caso di impossibilità di formare una maggioranza parlamentare. In tali casi si forma un ‘governo del Presidente’, e al Presidente della Repubblica viene attribuito un potere più pregnante di indicazione dei futuri ministri ( “Un ruolo attivo e propositivo può tuttavia essere assunto, con somma cautela, dal Presidente della Repubblica (quale «magistratura di influenza») in caso di «crisi del sistema” ibid). Non era però questo il caso. Il governo si stava formando sulla base di una maggioranza politica, potenzialmente, di legislatura.
Nello stesso senso si orienta tutta la scienza giuridica (precedente ai fatti): “Non sono tollerabili iniziative e interventi del Capo dello Stato – se non sotto forma di consigli o di suggerimenti informali – in ordine ai metodi da seguire e alle scelte da operare , e tanto meno la imposizione di precise condizioni, ad es. della formula politica o del tipo di maggioranza richiesta “ (Paladin, in “Commentario breve alla Costituzione” che richiama, in senso conforme, Barile, Capotosti, Rescigno, Zagrebelsky, Calandra).
La moral suasion, ovvero il delicatissimo «potere di persuasione», ha puntualmente ricordato la Corte costituzionale nella importante sentenza n. 1 del 2013 – si compone di “attività informali, fatte di incontri, comunicazioni e raffronti dialettici implicano necessariamente considerazioni e giudizi parziali e provvisori da parte del Presidente e dei suoi interlocutori”.
Tale moral suasion, in sostanza, non può trasformarsi in diniego formale di un atto vincolato.
La dottrina, ancora una volta esprime fortissime perplessità “sul fondamento costituzionale di una partecipazione del Presidente della Repubblica alla formazione della lista dei ministri. A questo riguardo non possono che richiamarsi le ragioni precedentemente esposte contro una lettura presidenzialista dell’art. 92, le quali possono essere così sintetizzate. a) l’assenza nel diritto costituzionale vigente di qualsiasi forma di bicefalismo dell’Esecutivo; b) l’estraneità del Capo dello Stato alla sfera dell’indirizzo politico; c) l’impossibilità di configurare, nella attuale forma di governo, il Presidente della Repubblica come l’interprete privilegiato della volontà del corpo elettorale in contrapposizione ai partiti; d) la necessità istituzionale che il Governo sia comunque espressione di un accordo tra i partiti della coalizione” ( in “Commentario della Costituzione” , Branca, Zanichelli, Voce Il Consiglio dei Ministri ) .
Ed ancora Franco Modugno scrive “tale potere di proposta dei nomi dei ministri, sebbene costituzionalmente riconosciuto dall’art.92,2 comma , è stato sottoposto ai continui condizionamenti esercitati dai partiti politici, e talora anche ai veti posti dal Capo dello Stato, tanto che il Presidente del Consiglio non lo ha potuto esercitare autonomamente nella storia repubblicana, se non a partire dalla XII legislatura, allorchè, come sopra rilevato, la legittimazione democratica acquisita, in forza di una designazione già precostituita e consacrata dal voto popolare, gli ha consentito di contenere le citate tendenze prevaricatorie, e di esercitare tendenzialmente sulla composizione della compagine governativa i poteri che la Costituzione gli assegna” (Franco Modugno, Diritto Pubblico, 2012, pag.367).
In tale ultima prospettiva, ma non si può concordare in tal senso, viene intesa anche la semplice moral suasion come ‘tendenza prevaricatoria’.
Quanto sopra espresso dalla dottrina, non solo è condivisibile, ma è altresì insuperabile. Ed infatti ammettere una potere di ‘veto politico’ in relazione ad un ministro, significherebbe ammettere che in taluni casi può generarsi una situazione stallo costituzionale.
Si rammenti l’art. 74 della Costituzione: “Il Presidente della Repubblica, prima di promulgare la legge, può con messaggio motivato alle Camere chiedere una nuova deliberazione. Se le Camere approvano nuovamente la legge, questa deve essere promulgata.
Il sistema normativo, anche costituzionale, deve prevedere necessariamente tra due soggetti , chiamati a collaborare istituzionalmente, la volontà che, in caso di disaccordo, prevale; ovvero quale situazione si produca in caso di mutuo dissenso.
Ove si adotti la tesi della prevalenza del diritto di ‘veto’ legato ad opinioni politiche, il sistema intero rischierebbe di precipitare in una inammissibile situazione di stallo. Infatti, astrattamente, il Presidente della Repubblica potrebbe rifiutarsi più volte di procedere alla nomina, impedendo alla maggioranza parlamentare di governare il Paese. Non è un caso di scuola, infatti si presume che una determinata maggioranza esprima personalità politiche più o meno omogenee, quanto ad opinioni politiche.
Né è poi chiaro, ove si ammetta un potere di indicazione di una specifica personalità per ricoprire il ruolo di ministro, come andrebbe poi allocata la responsabilità politica per gli atti assunti da quello specifico ministro.
Ed infine appare difficile ammettere che vi sono soggetti, pur incensurati e probi, che non hanno il diritto politico passivo di partecipare al governo. Questa condizione soggettiva riposerebbe solo sulle loro opinioni, e si porrebbe in diretto contrasto con l’art.3 della Costituzione.
Tanto premesso in termini giuridici, occorre peraltro aggiungere che appaiono preoccupanti le prime reazioni che la scelta del Presidente della Repubblica ha generato. In particolare le dichiarazioni scomposte da parte di taluni esponenti e le ipotesi di messa in stato di accusa, che oltre che infondata, apparirebbe una ulteriore rottura del sistema costituzionale.
La crisi va risolta con pazienza, buon senso, cercando una via all’interno delle istituzioni democratiche repubblicane, attraverso un dibattito parlamentare ampio e corretto. Tutte le forze politiche, ed i partiti debbono, in un frangente così difficile fare ogni sforzo per evitare una irrimediabile lesione ai principi democratici parlamentari, anche evitando di irrigidire le posizioni assunte.
Nel contempo i giuristi ed i democratici, oggi più che mai, hanno il dovere di difendere la Costituzione, l’equilibrio, il sistema parlamentare e la democrazia, valori superiori, da ogni possibile lesione, da qualunque parte essa provenga.
Avv. Pietro Adami
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