Brevi note su ambiente e Costituzione

20 aprile 2021

di Claudio De Fiores

1. La Costituzione e la riforma del titolo V

La questione ambientale non è estranea alla Costituzione italiana, così come non è assente nella tradizione del costituzionalismo moderno e contemporaneo (1). D’altra parte – come è stato efficacemente evidenziato in dottrina – l’ambiente è «un presupposto di tutti gli altri diritti e, come tale, costituisce una sfida per l’intero assetto di quello che, in base alle costituzioni nate nella seconda metà del secolo scorso, si può definire lo Stato costituzionale» (Grassi). 

Nel testo originario della Costituzione la questione ambientale è, seppur dimessamente, menzionata all’art. 9.2 che richiama espressamente il compito della Repubblica di tutelare «il paesaggio e il patrimonio storico e artistico della Nazione». Successivamente, con L. cost. n. 3 del 2001, la Costituzione si è dotata di disposizioni e formule più “evolute” e rispondenti alla (drammatica) rilevanza assunta dalla questione ambientale nella società odierna.

All’interno del nuovo titolo V la “tutela dell’ambiente, dell’ecosistema” è annoverata tra le materie di legislazione esclusiva dello Stato (art. 117.2, lett. s). Alla legislazione concorrente Stato-Regioni spetta, invece, la «valorizzazione dei … beni ambientali», nonché il «governo del territorio» (art.117.3). Sono state, altresì, assegnate al medesimo comparto legislativo anche la «tutela della salute», l’ «alimentazione», la «valorizzazione dei beni culturali e ambientali». Adottando questa soluzione, seppure in un ambito del tutto peculiare (il titolo V è – com’è noto –integralmente dedicato alle autonomie territoriali), il legislatore costituzionale del 2001 ha, da una parte, ammesso – come rilevato finanche dalla Corte costituzionale – la vigenza del principio ambientalista nell’interno dell’ordinamento italiano, ritenendolo «desumibile dal complesso dei valori e dei principi costituzionali» (Corte cost. 126/2016) (2). Dall’altra ne ha coerentemente recepito la rilevanza ordinamentale. E declinando il principio ambientalista in una duplice direzione ha assicurato la convivenza, a partire dal testo costituzionale, di un’interpretazione di tipo antropocentrico («tutela dell’ambiente») con una lettura di carattere ecocentrico (tutela dell’ «ecosistema»).

La giurisprudenza costituzionale

La Costituzione italiana tutela il diritto all’ambiente. Ad averlo, in più occasioni ribadito, è stata la Corte costituzionale. A tale riguardo è interessante rilevare come il giudice costituzionale sia approdato a questo esito non sulla base di una visione giusnaturalista e immanente dei diritti dell’uomo (e in quanto tale sganciata dal testo costituzionale). E neppure impiegando l’art. 2 Cost. alla stregua di una norma a fattispecie aperta (soluzione questa, di per sé idonea, ad assorbire all’interno della generica formula «diritti inviolabili dell’uomo» tutti quegli interessi che, venuti maturando nella coscienza sociale nel corso del tempo, non erano stati espressamente menzionati in Costituzione).

La Corte è venuta enucleando la nozione costituzionale di ambiente (e la dimensione dei diritti a essa sottesa) a partire da disposizioni puntuali e dettagliate della Costituzione italiana. È il caso della tutela del paesaggio ex art. 9, formula dalla quale il giudice costituzionale ha ricavato la definizione di  «ambiente naturale modificato dall’uomo» (Corte cost. n. 94 del 1985 e n. 151 del 1986). E del diritto alla salute come «diritto fondamentale» e «interesse della collettività» (art. 32  Cost.)dal quale non solo la Cassazione (Cass. S.U. 6.10.1979, n. 5172), ma anche la Corte costituzionale ha desunto l’esistenza del «diritto all’ambiente salubre»(Corte cost. n. 247/1974; n. 167 del 1987).

La presa di posizione assunta, già alla fine degli anni Ottanta, dal giudice costituzionale su questo punto è quanto mai netta, soprattutto nelle sue implicazioni di ordine sistemico: 

«L’ambiente è protetto come elemento determinativo della qualità della vita. La sua protezione non persegue astratte finalità naturalistiche o estetizzanti, ma esprime l’esigenza di un habitat naturale nel quale l’uomo vive ed agisce e che è necessario alla collettività e, per essa, ai cittadini, secondo valori largamente sentiti; è imposta anzitutto da precetti costituzionali (artt. 9 e 32 Cost.), per cui esso assurge a valore primario ed assoluto» (Corte cost n. 641 del 1987). 

Di qui l’innestarsi di un impianto giurisprudenziale che ha consentito al giudice costituzionale di assumere la tutela dell’ambiente anche come limite da opporre all’iniziativa economica (art. 41), al diritto di proprietà (art. 42), all’uso razionale del suolo (art. 44). 

A offrire una coerente ed esaustiva sintesi degli sviluppi della giurisprudenza sul diritto dell’ambiente è stato lo stesso giudice delle leggi in una sua recente sentenza: 

«È noto che, sebbene il testo originario della Costituzione non contenesse l’espressione ambiente, né disposizioni finalizzate a proteggere l’ecosistema, questa Corte  con  numerose  sentenze  aveva riconosciuto (sentenza n. 247  del  1974)  la  “preminente  rilevanza accordata nella Costituzione alla salvaguardia della salute dell’uomo(art. 32) e alla protezione dell’ambiente in cui questi vive (art. 9, secondo comma)”, quali valori costituzionali primari (sentenza n. 210del 1987). E la  giurisprudenza  successiva  aveva  poi  superato  la ricostruzione in termini solo finalistici,  affermando  (sentenza  n.641 del 1987) che l’ambiente costituiva “un bene immateriale unitario sebbene  a  varie  componenti,  ciascuna  delle  quali   può   anche costituire, isolatamente  e  separatamente,  oggetto  di  cura  e  di tutela; ma tutte, nell’insieme,  sono  riconducibili  ad  unità.  Il fatto  che  l’ambiente  possa  essere  fruibile  in  varie  forme   e differenti modi, così come possa essere oggetto di varie  norme  che assicurano la tutela dei vari profili in cui si  estrinseca,  non  fa venir meno e non intacca la sua natura e  la  sua  sostanza  di  bene unitario che l’ordinamento prende in considerazione”. Il  riconoscimento  dell’esistenza  di   un   “bene   immateriale unitario” non è fine a se  stesso,  ma  funzionale  all’affermazione della esigenza sempre più avvertita della uniformità della  tutela, uniformità  che  solo  lo  Stato  può  garantire,  senza   peraltro escludere che anche altre istituzioni  potessero  e  dovessero  farsi carico degli  indubbi  interessi  delle  comunità  che  direttamente fruiscono del bene»(Sent. 126 del 2016)

2. Il principio internazionalista e la tutela ambientale

Tra i principi supremi dell’ordinamento costituzionale italiano peculiare rilevo riveste il principio internazionalista che ha il suo perno negli artt. 10-11 Cost.   L’art. 10.1 Cost., in particolare, oltre a riconoscere implicitamente il diritto pattizio, sancisce che «l’ordinamento giuridico italiano si conforma alle norme del diritto internazionale generalmente riconosciute”. L’istituto dell’adattamento nel diritto internazionale implica l’esistenza di un “rinvio mobile” e pertanto un recepimento automatico delle norme internazionali nell’ordinamento interno. Peculiare rilevo è venuto assumendo, all’indomani della revisione costituzionale del 2001, l’art. 117.1 Cost. che vincola la legislazione statale e regionale al rispetto degli obblighi internazionali e dell’ordinamento Ue.

Le procedure e gli istituti giuridici sottesi al principio internazionalista hanno reso, in questi anni, possibile l’ingresso nell’ordinamento italiano di norme e principi in materia ambientale maturati nel diritto internazionale e dell’Unione europea. Si pensi alle numerose convenzioni internazionali siglate dall’ONU (conferenze di Stoccolma del 1972, di Rio del 1992, di Johannesburg del 2002, Accordo di Parigi del 2015 sottoscritto da 195 Stati e che oggi si propone di adottare azioni congiunte per fronteggiare i mutamenti climatici e surriscaldamento) (3). 

In Europa la questione ambientale ha fatto capolino anche all’interno della giurisprudenza della Corte europea dei diritti dell’uomo, sebbene la CEDU (1950) non menzioni espressamente questo diritto. La Corte europea ha originalmente ricavato il diritto dell’ambiente dall’art. 8 della Convenzione avente ad oggetto la tutela della vita privata e familiare (si vedano i casi Lopez Ostra c. Spagna – 09.12.1994; Cordella e altri c. Italia – 24 gennaio 2019). 

Ben più incisive e puntuali sono invece le disposizioni in materia di tutela ambientale contenute nel Trattato sull’Unione europea, dalle cui disposizioni apprendiamo che l’Unione «si adopera per lo sviluppo sostenibile dell’Europa, basato … su un elevato livello di tutela e di miglioramento della qualità dell’ambiente» (art. 3, §. 3) e promuove lo «sviluppo sostenibile della Terra» (art. 3, §§. 3-4).

Nel Trattato sul funzionamento dell’Unione europea sono stati invece definiti gli ambiti di competenza dell’Unione in materia ambientale. A tale riguardo il Trattato rileva che le «esigenze connesse con la tutela dell’ambiente devono essere integrate nella definizione e nell’attuazione delle politiche e azioni dell’Unione, in particolare nella prospettiva di promuovere lo sviluppo sostenibile» (art. 11). Nel TFUE sono stati altresì definiti i profili funzionali della tutela ambientale fondata «sui principi di precauzione, dell’azione preventiva, sul principio della correzione, in via prioritaria alla fonte, dei danni causati all’ambiente, nonché sul principio “chi inquina paga”» (art. 191,§. 2, TFUE).

3. Vi è bisogno di una revisione costituzionale?

In questo quadro la soluzione prospettata, soprattutto in sede parlamentare, di una revisione  del testo finalizzata a introdurre la tutela dell’ambiente in Costituzione appare per molti versi inutile e per altri particolarmente insidiosa. Queste alcune delle ragioni:

1. Il recepimento in Costituzione del diritto dell’ambiente ci porrebbe al cospetto di una «revisione bilancio». Una revisione sostanzialmente inutile, finalizzata non a introdurre in Costituzione ius novum(in coerenza con le finalità perseguite dall’art. 138), ma esclusivamente a offrire una sanzione formale a innovazioni normative già consolidatesi nell’ordinamento. La disposizione che verrebbe introdotta in Costituzione si limiterebbe, in altre parole, a riepilogare profili normativi già recepiti dalla legislazione nazionale, euro unitaria e internazionale o soluzioni già consolidatesi grazie alla giurisprudenza costituzionale (4). Di qui l’impianto gattopardesco di questo modello di revisioni: cambiare formalmente l’ordinamento costituzionale affinché non cambi nulla nella sostanza.
2. La revisione costituzionale non è uno spot, un messaggio  di «promozione di una nuova cultura della sostenibilità in linea con le esigenze della contemporaneità» (5). Né tanto meno è un espediente semantico da adottare per chiarire le disposizioni internazionali o le sentenze della Corte, introducendo, per questa via, «un esplicito riferimento costituzionale per la tutela dell’ambiente» (6). Allo stesso tempo v’è da precisare che la formulazione prolissa e ridondante che pervade alcuni disegni di revisione costituzionale (intrisi di puntuali richiami alle «condizioni dell’aria, dell’acqua, del suolo, del territorio, nel complesso e nelle sue componenti .. precauzione, azione preventiva, responsabilità e correzione, in via prioritaria …») (7) mal si concilia con i criteri che sovrintendono la stesura delle disposizioni di principio, per loro natura concise ed essenziali.
3. Nel caso di specie la revisione costituzionale andrebbe a incidere sui principi fondamentali (artt. 1- 12 Cost.). E questo, nel corso della storia repubblicana, non è mai avvenuto. Si innesterebbe pertanto un precedente. Un antefatto che in futuro potrebbe essere maldestramente impiegato per provare a scalfire direttamente, e non per vie traverse, come è altre volte avvenuto (si pensi alla revisione dell’art. 81 Cost.),  istituti e principi fondamentali sui quali si fonda l’ordinamento costituzionale. Non è un caso che la Corte, avvertendo questo stesso tipo di preoccupazioni,  abbia più volte richiamato il legislatore costituzionale al rispetto delle disposizioni della Costituzione foriere di «principi che, pur non essendo espressamente menzionati fra quelli non assoggettabili al procedimento di revisione costituzionale, appartengono all’essenza dei valori supremi sui quali si fonda la Costituzione italiana» (sent. 1146/1988).
4. Le aspettative innescate, in sede parlamentare, dalla cd. costituzionalizzazione del diritto dell’ambiente sono «l’ennesima conferma d’un antico vizio dei politici italiani, abituati a scaricare sulla Costituzione le colpe della propria negligenza» (8). Infatti evidente che se, in questi anni, non si è proceduto alla definizione di coerenti politiche ambientali la responsabilità non della Costituzione, ma semmai del legislatore, la cui azione non può certo definirsi brillante. Basti pensare ai deludenti esiti prodotti da quella che in Italia è ancora oggi ritenuta l’esperienza normativa più avanzata su questo terreno: la stesura del “codice dell’ambiente” (il decreto delegato n. 152/2006).Si tratta di un amalgama incompiuto di disposizioni, redatto frettolosamente e in assenza di un coerente coordinamento fra le disposizioni già vigenti in materia ambientale e fra queste e le nuove. Un assetto normativo deficitario sprovvisto di istanze di riferimento chiare, in grado di orientare le politiche ambientali. Di qui i gravi ritardi dell’azione politica, i disorganici interventi del legislatore, i ripetuti giudizi di bilanciamento sbilanciati a detrimento della tutela ambientale. Ciò di cui abbiamo oggi bisogno non è pertanto una revisione dei principi costituzionali, ma semmai una coerente e dettagliata riforma legislativa diretta a «individuare le modalità con le quali inserire la valutazione degli interessi ambientali nella programmazione di tutte le altre attività pubbliche e di tutti i programmi economici e sociali che vengono proposti e approvati nel circuito decisionale Parlamento / Governo (il modello potrebbe essere quello della Loi Grenelle francese), individuando criteri e metodi del bilanciamento» (Grassi).
5. Non è necessario costituzionalizzare, sul piano formale, il principio ambientalista per renderlo vincolante o bilanciabile con altri interessi o diritti. Il diritto all’ambiente già lo è. E lo è sin da quando  l’ambiente è stato riconosciuto dal giudice costituzionale un «valore primario ed assoluto» (Corte cost n. 641 del 1987).  Altra cosa è, invece, il modo è in cui si è concretamente proceduto al bilanciamento ogni qual volta le ragioni della protezione ambientale si sono scontrate con altri diritti o interessi costituzionalmente protetti (il lavoro, la libertà di impresa, il “valore” di un suolo). A questo riguardo  “il bilancio dei bilanciamenti” è quanto mai deludente: quasi mai, in questi anni, la tutela dell’ambiente è stata in grado di prevalere sulle ragioni dell’impresa; o di porre fine alla politica degli incentivi, corrisposti anche per sostenere produzioni ritenute nocive per la salute di chi lavora e per l’ambiente. Il caso Ilva docet. Ma questo attiene alla fallacia delle tecniche di bilanciamento e non discende, in alcun modo, da una presunta minore forza (in termini di bilanciamento) delle ragioni della tutela ambientale rispetto agli altri interessi espressamente menzionati in Costituzione. Il giudice costituzionale non attende una revisione costituzionale per ammettere che «tutti i diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione si trovano in rapporto di integrazione reciproca e non è possibile pertanto individuare uno di essi che abbia la prevalenza assoluta sugli altri». Così come non mostra alcuna esitazione nell’annoverare tra i «diritti fondamentali tutelati dalla Costituzione … [il diritto] alla salute (art. 32 Cost.), da cui deriva il diritto all’ambiente salubre»: «La qualificazione come “primari” dei valori dell’ambiente e della salute significa pertanto che gli stessi non possono essere sacrificati ad altri interessi, ancorché costituzionalmente tutelati, non già che gli stessi siano posti alla sommità di un ordine gerarchico assoluto. Il punto di equilibrio, proprio perché dinamico e non prefissato in anticipo, deve essere valutato – dal legislatore nella statuizione delle norme e dal giudice delle leggi in sede di controllo – secondo criteri di proporzionalità e di ragionevolezza, tali da non consentire un sacrificio del loro nucleo essenziale»(sent. n. 85 del 2013). Come si vede, anche a giudizio della Corte,  la partita sulle politiche ambientali e sul loro inveramento negli assetti ordinamentali, si gioca prevalentemente a due:  il legislatore a cui spetta la «statuizione delle norme» e il «giudice delle leggi in sede di controllo». Anche su questo piano l’intervento del legislatore costituzionale non appare pertanto dirimente.
6. Taluni disegni di legge costituzionale si propongono oggi di inserire fra i “nuovi” compiti che la Repubblica è chiamata ad assolvere – per tutelare «l’ambiente e l’ecosistema, le biodiversità, gli animali …» – anchela tutela degli interessi delle «future generazioni» (Legislatura 18ª – Disegno di legge n. 1203).Si tratta di un nodo quanto mai delicato. Un tema ricco di implicazioni giuridiche e soprattutto filosofiche. Ma, allo stesso tempo, denso di insidie. Sia perché è quanto mai difficile prefigurare interessi e diritti soggettivi da imputare a persone ancora non nate. Sia perché non siamo in grado di immaginare quale sarà la reale portata degli interessi e delle aspirazioni delle future generazioni. A ciò si aggiunga che il tema delle “generazioni future” è stato in questi anni surrettiziamente agitato soprattutto al fine di offrire copertura politica e una più estesa legittimazione costituzionale alle politiche di austerity. È quanto emerge dal dibattito politico, economico e giuridico sviluppatosi in questo anni. Ciò che è certo è che poteri economici e interessi organizzati spingono oggi per una revisione costituzionale al preminente fine di dotare la golden rule (recepita in Costituzione con la riforma dell’art. 81) di una seconda gamba. In questa stessa direzione è possibile anche registrare taluni preoccupanti cedimenti da parte del giudice costituzionale. Ci si riferisce in particolare alla sent. n. 88/2014 con la quale la Corte non ha esitato ricavare dalla nuova formulazione dell’art. 81la nozione di «equità intergenerazionale». Un nuovo vincolo costituzionale, il concreto rispetto implicherebbe «la necessità di non gravare in modo sproporzionato sulle opportunità di crescita delle generazioni future, garantendo loro risorse sufficienti per un equilibrato sviluppo”. Poiché è evidente – conclude il giudice delle leggi – che «l’indebitamento e il deficit strutturale operano simbioticamente a favore di un pernicioso allargamento della spesa corrente» (Sent. n. 18 del 2019). Irrigidire ulteriormente questa tendenza, costituzionalizzandone l’esito, non mi pare auspicabile.